邁向良法之治的里程碑

——寫(xiě)在修改立法法決定通過(guò)之際

　　新華網(wǎng)北京3月15日電(記者霍小光、楊維漢、陳菲、張曉松)“贊成2761票，反對(duì)81票，棄權(quán)33票�！�2015年3月15日上午，隨著張德江委員長(zhǎng)一聲“通過(guò)”，《中華人民共和國(guó)立法法》被賦予了新的時(shí)代內(nèi)涵，成為我國(guó)立法史上新的里程碑。

　　全面建成小康社會(huì)、全面深化改革、全面依法治國(guó)、全面從嚴(yán)治黨，在“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局中，“立法”發(fā)揮著引領(lǐng)推動(dòng)和制度保障的關(guān)鍵作用。

　　歷史是如此巧合。2000年3月15日，同樣在莊嚴(yán)的人民大會(huì)堂，這部“立法的法”誕生。15年時(shí)光荏苒。人民共和國(guó)從“有法可依”向著“良法之治”大踏步邁進(jìn)。

　　時(shí)代的呼喚 人民的呼聲

　　溫州人，有著敢為天下先的性格。然而，在全面深化改革大潮中，溫州人有了困惑。沒(méi)有地方立法權(quán)，一些重大改革探索無(wú)法推進(jìn)。來(lái)自溫州的全國(guó)人大代表鄭雪君連續(xù)兩年在全國(guó)人代會(huì)上提出賦予溫州地方立法權(quán)。

　　引領(lǐng)改革開(kāi)放，要修法。溫州提出了一個(gè)中國(guó)很多城市共同面臨的課題�！半S著改革的深入，地方在立法方面的需求越來(lái)越強(qiáng)烈�！敝袊�(guó)政法大學(xué)副校長(zhǎng)、行政法專(zhuān)家馬懷德說(shuō)，“在全面依法治國(guó)大背景下，推動(dòng)改革發(fā)展、化解社會(huì)矛盾、完善立法制度、提高立法質(zhì)量，都對(duì)修改立法法提出了迫切要求�！�

　　規(guī)范行政權(quán)力運(yùn)行，要修法。一些地方行政管理部門(mén)突然發(fā)布通告，住房限購(gòu)、車(chē)輛限行，讓人措手不及；一些地方和部門(mén)的法規(guī)規(guī)章相互“打架”，讓人無(wú)所適從……這些人民群眾反映強(qiáng)烈的事情，需要從法治根源上尋找解決方案。

　　立法工作“不適應(yīng)”，要修法。全國(guó)人大常委會(huì)法工委國(guó)家法室巡視員郭林茂介紹，目前立法工作存在一些不適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的問(wèn)題，有些法律法規(guī)不能反映客觀規(guī)律和人民愿望，有些法律針對(duì)性、可操作性不強(qiáng)，有些法律部門(mén)利益化問(wèn)題突出……“短板”制約著立法提質(zhì)增效發(fā)揮引領(lǐng)、推動(dòng)、保障作用。

　　“欲流之遠(yuǎn)者，必浚其泉源�！贝笕缣幚砀母锱c立法關(guān)系，具體到百姓購(gòu)房、買(mǎi)車(chē)、出行，國(guó)家權(quán)力和公民權(quán)利，立法法要規(guī)范；中央與地方事權(quán)劃分，立法法要明確。

　　把這部“立法的法”修改好，意義深遠(yuǎn)。

　　在提交本次全國(guó)人大會(huì)議審議之前，立法法修正案草案已經(jīng)全國(guó)人大常委會(huì)兩輪審議。

　　——2014年8月25日，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十次會(huì)議初次審議了立法法修正案草案。全國(guó)人大常委會(huì)法工委主任李適時(shí)作草案說(shuō)明時(shí)說(shuō)：“要以問(wèn)題為導(dǎo)向，深入總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。將一些好做法在立法法中提煉、固定下來(lái)，解決實(shí)際問(wèn)題�！�

　　修正案草案一審稿共28條，從發(fā)揮人大在立法中的主導(dǎo)作用，健全立法起草、論證、審議等機(jī)制，提高立法質(zhì)量、增強(qiáng)法律可執(zhí)行性，落實(shí)“稅收法定”原則，賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)，完善授權(quán)立法，加強(qiáng)備案審查等方面，對(duì)法律進(jìn)行了修改、補(bǔ)充和完善。

　　會(huì)后，草案廣泛征求了中央有關(guān)部門(mén)、各地和有關(guān)方面的意見(jiàn)，并在中國(guó)人大網(wǎng)全文公布，征求社會(huì)公眾意見(jiàn)。

　　——同年10月，黨的十八屆四中全會(huì)召開(kāi)，提出了建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家這一總目標(biāo)。根據(jù)全會(huì)精神，全國(guó)人大法律委員會(huì)對(duì)立法法修正案草案進(jìn)行逐條審議、修改，形成草案二審稿，提請(qǐng)12月22日舉行的全國(guó)人大常委會(huì)第十二次會(huì)議審議。

　　那次提交上會(huì)的草案已“全新改版”，由28條增至35條：進(jìn)一步細(xì)化全國(guó)人大及其常委會(huì)專(zhuān)屬立法權(quán)；完善賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)的有關(guān)規(guī)定；規(guī)范地方政府規(guī)章權(quán)限；完善制定行政法規(guī)程序等。

　　常委會(huì)組成人員和列席人員普遍認(rèn)為，修正案草案貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中全會(huì)精神，總體吸收了各方面意見(jiàn)，已趨成熟。會(huì)議決定將立法法修正案草案提請(qǐng)十二屆全國(guó)人大三次會(huì)議審議。

　　現(xiàn)實(shí)有所需 修法有所應(yīng)

　　半年多來(lái)，立法法修正案草案歷經(jīng)“一審”——公開(kāi)征求意見(jiàn)——“二審”——再次公開(kāi)征求意見(jiàn)，最終擺到全國(guó)人大代表面前，接受“三審”。

　　2015年3月8日下午，人民大會(huì)堂。

　　出席十二屆全國(guó)人大三次會(huì)議的近三千名全國(guó)人大代表，聽(tīng)取全國(guó)人大常委會(huì)副委員長(zhǎng)李建國(guó)所作的說(shuō)明。

　　說(shuō)明指出，黨中央高度重視立法法的修改，將立法法修改列為需要黨中央2015年研究的重大立法事項(xiàng)。2015年2月12日，習(xí)近平總書(shū)記主持召開(kāi)中央政治局常委會(huì)會(huì)議，聽(tīng)取了全國(guó)人大常委會(huì)黨組《關(guān)于〈中華人民共和國(guó)立法法修正案(草案)〉幾個(gè)主要問(wèn)題的請(qǐng)示》的匯報(bào)，原則同意全國(guó)人大常委會(huì)黨組的請(qǐng)示，并就進(jìn)一步修改完善立法法修正案草案作出重要指示。會(huì)后，根據(jù)黨中央的重要指示精神，對(duì)修正案草案又作了進(jìn)一步修改完善。在此基礎(chǔ)上，形成了提請(qǐng)大會(huì)審議的立法法修正案草案。

　　——通過(guò)修改立法法，完善立法體制，做到立法決策和改革決策相統(tǒng)一、相銜接，重大改革于法有據(jù)，立法主動(dòng)適應(yīng)改革需要，改革和法治同步推進(jìn)。

　　——突出重點(diǎn)，著力圍繞提高立法質(zhì)量完善制度。認(rèn)真總結(jié)多年來(lái)科學(xué)立法、民主立法方面實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，將一些好的做法通過(guò)修改立法法提煉、固定下來(lái)。

　　——這次修法是部分修改，不是全面修改，對(duì)可改可不改的暫不改；對(duì)認(rèn)識(shí)比較一致、條件成熟的，予以補(bǔ)充完善；對(duì)認(rèn)識(shí)尚不統(tǒng)一的，繼續(xù)深入研究；對(duì)屬于工作機(jī)制和法律實(shí)施層面的問(wèn)題，通過(guò)加強(qiáng)和改進(jìn)相關(guān)工作予以解決。

　　作為中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系中起“支架”作用的重要法律，立法法修改關(guān)乎國(guó)家政治制度頂層設(shè)計(jì)，每一處修改都意義重大。

　　——賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)。草案在依法賦予所有設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)同時(shí)，明確地方立法權(quán)的邊界，規(guī)定設(shè)區(qū)的市可以對(duì)“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)”制定地方性法規(guī)。

　　——落實(shí)“稅收法定”原則。草案將“稅收”專(zhuān)門(mén)列出，作為只能制定法律的事項(xiàng)，明確“稅種的開(kāi)征、停征和稅收征收管理的基本制度”只能由法律規(guī)定。

　　——對(duì)部門(mén)規(guī)章和地方政府規(guī)章權(quán)限進(jìn)行規(guī)范。草案規(guī)定，制定部門(mén)規(guī)章，制定地方政府規(guī)章，沒(méi)有上位法依據(jù)，不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范。

　　——發(fā)揮人大在立法工作中的主導(dǎo)作用。草案規(guī)定，全國(guó)人大有關(guān)的專(zhuān)門(mén)委員會(huì)、常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)可以提前參與有關(guān)方面的法律草案起草工作；涉及綜合性、全局性、基礎(chǔ)性等事項(xiàng)的法律草案，可以由全國(guó)人大有關(guān)的專(zhuān)門(mén)委員會(huì)或者常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)組織起草。

　　——深入推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法。草案將提高立法質(zhì)量明確為立法的一項(xiàng)基本要求；規(guī)定建立開(kāi)展立法協(xié)商，完善立法論證、聽(tīng)證、法律草案公開(kāi)征求意見(jiàn)等制度；健全審議和表決機(jī)制。

　　——加強(qiáng)備案審查。草案增加規(guī)定，全國(guó)人大有關(guān)的專(zhuān)門(mén)委員會(huì)和常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)可以對(duì)報(bào)送備案的規(guī)范性文件進(jìn)行主動(dòng)審查；可以將審查、研究情況向提出審查建議的國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民反饋，并可以向社會(huì)公開(kāi)。

　　全國(guó)人大代表、甘肅省高級(jí)人民法院院長(zhǎng)梁明遠(yuǎn)說(shuō)，這次立法法的修改是對(duì)立法經(jīng)驗(yàn)的全面總結(jié)，把好做法、好經(jīng)驗(yàn)提煉吸收，并廣泛凝聚共識(shí)、尋找最大公約數(shù)。這對(duì)今后制定“立得住、真管用”的法律，對(duì)全面依法治國(guó)，必將起到重要推動(dòng)作用。

　　民主的實(shí)踐 國(guó)家的意志

　　3月9日下午，山東代表團(tuán)審議現(xiàn)場(chǎng)氣氛熱烈�！拔覍�(duì)稅收法定特別關(guān)注，昨天發(fā)現(xiàn)上大會(huì)的草案和原來(lái)的二審稿有很大差別�！比珖�(guó)人大代表趙冬苓說(shuō)，“二審稿對(duì)稅種、納稅人、納稅對(duì)象、計(jì)稅依據(jù)、稅率都明確規(guī)定要法定，但是現(xiàn)在草案里，納稅人、納稅對(duì)象、計(jì)稅依據(jù)、稅率等要素全都消失了，這與二審稿相比變得籠統(tǒng)了。”審議過(guò)程中，很多代表都表示了相同意見(jiàn)，提出應(yīng)將“稅率”明確寫(xiě)入立法法。

　　“1000多名代表對(duì)修正案草案提出了具體的意見(jiàn)和建議，很廣泛、很中肯。意見(jiàn)大概涉及12個(gè)方面，80多個(gè)具體問(wèn)題�！惫�林茂介紹。

　　代表的審議意見(jiàn)承載著民主的重量。

　　全國(guó)人大代表、全國(guó)人大法律委員會(huì)委員沈春耀透露，根據(jù)大會(huì)日程，11日上午全國(guó)人大法律委員會(huì)對(duì)代表們提出的有關(guān)修改立法法的意見(jiàn)進(jìn)行了審議。會(huì)議從上午9點(diǎn)一直開(kāi)到中午12點(diǎn)多，與會(huì)人員各抒己見(jiàn)，根據(jù)代表意見(jiàn)，對(duì)草案作出多處重要修改，提出了修改立法法的決定草案。

　　12日上午，十二屆全國(guó)人大三次會(huì)議主席團(tuán)舉行第二次會(huì)議，聽(tīng)取了全國(guó)人大法律委員會(huì)主任委員喬曉陽(yáng)作的關(guān)于立法法修正案草案審議結(jié)果的報(bào)告。經(jīng)過(guò)表決，決定將關(guān)于修改立法法的決定草案提請(qǐng)各代表團(tuán)審議。

　　決定草案在修正案草案基礎(chǔ)上，作出了27處實(shí)質(zhì)性修改。其中，對(duì)于稅收法定、地方立法權(quán)等廣受關(guān)注的熱點(diǎn)話(huà)題，一一作出回應(yīng)。

　　拿到修改后的草案，趙冬苓在代表團(tuán)全體會(huì)上說(shuō)：“加了稅率，比原來(lái)有了很大的進(jìn)步。我認(rèn)為這是最重要的要素，非常高興看到這一修改�！�

　　尊重代表的意見(jiàn)，就是尊重人民的意愿。郭林茂介紹說(shuō)，根據(jù)代表審議意見(jiàn)，草案作出了多處修改。比如原來(lái)草案規(guī)定“稅種的開(kāi)征、停征和稅收征收管理的基本制度”由法律規(guī)定。但是很多代表對(duì)這條提出意見(jiàn)，建議將“稅率”明確寫(xiě)進(jìn)法條中�，F(xiàn)在已經(jīng)改成“稅種的設(shè)立、稅率的確定和稅收征收管理等稅收基本制度”由法律規(guī)定。

　　“還有其他一些修改，也是聽(tīng)取了代表們的意見(jiàn)。比如堅(jiān)持立法公開(kāi)的原則，一是在總則第五條中明確規(guī)定‘堅(jiān)持立法公開(kāi)’；二是法律草案公開(kāi)征求意見(jiàn)的時(shí)間從20日延長(zhǎng)到了30日等等。”郭林茂說(shuō)。

　　紙上得來(lái)終覺(jué)淺，事非經(jīng)過(guò)不知難。

　　8日下午，代表聽(tīng)取立法法修正案草案說(shuō)明——各代表團(tuán)審議——法律委全體會(huì)議審議，提出修改決定草案——大會(huì)主席團(tuán)會(huì)審議，決定將決定草案提請(qǐng)各代表團(tuán)審議——各代表團(tuán)審議決定草案——法律委全體會(huì)議審議，提出建議表決稿——大會(huì)主席團(tuán)會(huì)審議，決定將建議表決稿提請(qǐng)各代表團(tuán)審議——各代表團(tuán)審議建議表決稿——大會(huì)主席團(tuán)會(huì)決定將表決稿提請(qǐng)代表大會(huì)全體會(huì)議表決——決定草案15日上午提交大會(huì)表決。

　　“大會(huì)法案組向每個(gè)代表團(tuán)派出若干名聯(lián)絡(luò)員，收集代表意見(jiàn)，之后進(jìn)行集中分析整理，并對(duì)草案作出相應(yīng)修改，工作量非常大�！惫�林茂說(shuō)。

　　“良立法，立良法�！绷⒎ǚ▽徸h修改的過(guò)程，使黨的主張和人民意志通過(guò)法定程序轉(zhuǎn)化為國(guó)家意志，充分體現(xiàn)了黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一，生動(dòng)詮釋和實(shí)踐了中國(guó)特色社會(huì)主義民主法治，必將在“法治中國(guó)”建設(shè)史上留下濃墨重彩的一筆。